新安法里双重预防机制全面解读（精选文档）

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　新安法里的双重预防机制全面解读 2021 年 6 月 10 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十 九 次 会 议 通 过 了 《 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 关 于 修 改 <中 华 人民共和国安全生产法 >的决定》，双重预防机制被正式写入了修改后的《中华人民共和国安全生产法》。

　其中，第四条要求：“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生 产 的 法 律 、 法 规 ……构 建 安 全 风 险 分 级 管 控 和 隐 患 排 查 治 理 双 重 预防机制 ……”

　第二十一条要求：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工 作负 有下列 职责：

　（五 ）组织 建立并 落实 安全风 险分级 管控 和隐患排 查治 理双重 预防工 作机 制，督 促、检 查本 单位的 安全生 产工 作，及时消除生产安全事故隐患； ”

　第四十一条要求：“生产经营单位应当建立安全风险分级管控制度 ，按 照安 全风险 分级采 取相 应的管 控措施 。生 产经营 单位应 当建 立健全并 落实 生产安 全事故 隐患 排查治 理制度 ，采 取技术 、管理 措施 ，及时发现并消除事故隐患。

　”

　这 表明， 风险 分级管 控与隐 患排 查治理 双重预 防机 制将长 期开展下 去， 而且必 须要认 真、 规范、 科学地 开展 下去， 这 将是 企业 管控风险、消除隐患、保证安全生产的重要手段。

　 一、什么是双重预防机制？

　在 安 委 办〔 2016〕3 号文和安委办〔 2016〕11 号文中，已经非常明确地指出，双重预防机制就是安全风险分级管控和隐患排查治理。

　安 全风险 分级 管控， 就是我 们日 常工作 中的风 险管 理，包 括危险源 辨识 、风险 评价分 级、 风险管 控，即 辨识 风险点 有哪些 危险 物质及能 量， 在什么 情况下 可能 发生什 么事故 ，全 面排查 风险点 的现 有管控措 施是 否完好 ，运用 风险 评价准 则对风 险点 的风险 进行评 价分 级，然后 由不 同层级 的人员 对风 险进行 管控， 保证 风险点 的安全 管控 措施完好。

　隐 患排查 治理 就是对 风险点 的管 控措施 通过隐 患排 查等方 式进行全 面管 控，及 时发现 风险 点管控 措施潜 在的 隐患， 及时对 隐患 进行治理。

　那 么何 为 “双 重预防”？ 把风 险管 控好，不 让风 险管控 措施出 现隐患 ，这 是第一 重 “预防 ”；对 风险 管控 措施 出现 的隐患 及时发 现及 时治理，预防事故的发生，这就是第二重 “预防 ”。

　安 全风险 分级 管控与 隐患排 查治 理二者 之间又 是什 么关系 呢？是并 列的 两项工 作？是 有先 后顺序 的两项 工作 ？其实 都不是 。安 全风险分 级管 控和隐 患排查 治理 是相互 包含的 关系 ：隐患 排查治 理包 含于风险分级管控中。

　结 合隐患 的定 义，能 帮助我 们更 加清 楚 地理解 风险 分级管 控与隐患 排查 治理的 关系。

　《危 险化学 品企业 安全 风险隐 患排查 治理 导则》（应急〔 2019〕 78 号）中 “隐患”的定义为：

　“对安全风险所采取的管控措施存在缺陷或缺失时就形成事故隐患 ”。及时发现并消除风险管控

　措 施 存 在 的 隐患 ，保证 风险的 管控 措施处 于完好 状态，就是对风险的管控。

　双 重预防 机制 包括三 个过程 ，同 时这三 个过程 也是 双重预 防机制的三个具体目的。

　第 一 个过 程即 第一个 目 的 ——“辨识 ”， 辨 识风 险点 有哪些 危 险 物质 和能 量（这 是导致 事故 的根源 ），辨 识这 些根源 在什么 情况 可能会导致什么事故。

　第 二 个过 程即 第二个 目 的 ——“评价 分级 ”， 利 用风 险评 价准 则 ，评价风险点导致各类事故的可能性与严重程度，对风险进行评价分级 。

　第 三 个过 程即 第三个 目 的是 ——“管 控”， 即 对 风险 的管 控， 把 风险管控在可接受的范围内。

　在 “评 价 分 级 ”的 过 程 中 ， 包 含 了 隐 患 排 查 的 过 程 ， 即 对 风 险 点 的现 有管 控措施 进行全 面排 查：措 施是否 齐全 、是否 处于良 好状 态，如果 风险 现有管 控措施 有缺 失或缺 陷，即 存在 了隐患 ，可能 会构 成较大或重大风险，影响风险分级结果。在 “风险管控 ”的过程中，包含了对第二 个过 程发现 隐患的 治理 及对风 险点现 有管 控措施 的全面 、持 续的隐患排查，及时发现隐患及时治 理，保证风险随时处于可接受的范围内。

　以 上即为 风险 分级管 控与隐 患排 查治理 的关系 ：隐 患排查 治理包含 于风 险分级 管控中 ，也 可以这 么理解 ：风 险分级 管控就 是双 重预防机制。

　 二、双重预防机制与安全生产标准化的关系

　 安全生产标准化与双重预防机制两者有什么关系呢？二者需要融合吗？双重预防机制能代替安全生产标准化吗？

　我们先来回顾一下什么是双重预防机制。在《国务院安委会办公室关于印发标本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》安委办〔2016〕3 号文和《国务院安委会办公室关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》安委办〔2016〕11号文中，已经非常明确地指出，双重预防机制包括安全风险分级管控和隐患排查治理。安全风险分级管控，就是我们日常工作中的风险管理，包括危险源辨识、风险评价分级、风险管控。隐患排查治理就是对风险点的管控措施通过隐患排查等方式进行全面管控，及时发现风险点管控措施潜在的隐患，及时对隐患进行治理。

　我们再来看一下安全生产标准化有关文件中关于风险管理及隐患排查治理的有关要求。

　《企业安全生产标准化基本规范》（GB/T33000-2016）中第 5 个核心要求“5.5 安全风险管控及隐患排查治理”，恰恰是双重预防机制的内容。

　《危险化学品从业单位安全标准化通用规范》（AQ3013-2008）的“5.2 风险管理”中有“5.2.1 范围与评价方法”“5.2.2 风险评价”“5.2.3 风险控制”等风险管理要求；“5.2.4 隐患治理”“5.10.1 安全检查”“5.10.2 安全检查形式与内容”“5.10.3 整改”，即为隐患排查治理的要求。

　从以上两个规范可以明显看出，风险管理（即安全风险分级管控）与隐患排查治理是安全生产标准化的两个重要或核心要素，也就是说：

　双重预防机制是安全生产标准化的重要或核心要素。某省市有关双重预防机制的文件中提到的“双重预防机制是企业安全生产标准化的重要组成部分”，给出了双重预防机制与安全生产标准化相对客观的关系定位。

　综上所述，双重预防机制与安全生产标准化不是并列的关系，二者也不是毫不相关的两项工作，双重预防机制更不是一项全新的工作。

　双重预防机制是安全生产标准化的重要组成部分、是重要或核心要素；双重预防机制包含于安全生产标准化，更不可能代替安全生产标准化。所以也不存在“双重预防机制与安全生产标准化融合”这样的伪命题，二者本来就是一体的，根本不需要什么融合。

　安全生产标准化是企业做好安全生产工作最基础、最全面的一个工具，双重预防机制则重点强调要做好安全生产标准化中的两个核心要素，风险分级管控和隐患排查治理对这两个要素进行了再细化、再严格、再科学的要求。

　所以，我们更要科学地推行双重预防机制，不需要企业抛开安全生产标准化再重新开展双重预防机制的重复性工作， 我们需要把原来安全生产标准化中的风险管理和隐患排查治理工作按要求再进一步细化、规范化。切不可人为地把工作复杂化、机械化、教条化，而导致企业做了大量工作而没有取得应有的效果，使工作流于形式。

　 三、风险分级管控与隐患排查治理的关系

　风 险 分 级 管 控 与 隐 患 排 查 治 理 之 间 究 竟 是 什 么 关 系 呢 ？ 二 者 是 并列 的吗 ？是相 互递进 的吗 ？其实 都不是 ，二 者是相 互包容 的关 系：

　隐患排查治理包含于风险分级管控。

　风险分级管控的主要工作有：危险源辨识、风险评价 、风险管控，其 中核 心工作 是危险 源辨 识。那 危险源 辨识 都辨识 些什么 呢？ 一是辨识 风险 点有什 么危险 物质 和能量 ；二是 辨识 危险物 质和能 量现 有哪些管 控措 施、管 控措施 是否 完好， 即是否 存在 隐患。

　对存在 的隐 患进行治 理、 确保管 控措施 有效 ，把风 险管控 在可 接受的 范围内 ，这 就是风险管控。

　四、风险与隐患的关系

　风 险 与 隐 患 也 不 是 相 对 独 立 的 关 系 ， 而 是 相 互 依 存 的 动 态 关 系 。《危险化学品企业安全风险隐患排查治理导则》（应急〔 2019〕78 号）中对隐患的定义是：“对安全风险所采取的管控措施存在缺陷或缺失时就形成事故隐患 ”，即风险点的管控措施缺失或出现了缺陷，则形成了隐 患， 风险度 相应会 提高 （发生 事故的 可能 性及事 故的严 重程 度分值均 会升 高）。

　如果隐 患不 能及时 得以治 理， 则很可 能会导 致事 故的发生；隐患得以治理，则风险度会随之降低。

　要准确理解 “把安全风险管控挺在隐患前面，把隐患排查治理挺在事故前面 ”这句话。有企业认为：管控不好出现隐患 后，则风险转变成了 隐患 ，风险 就不存 在了 。这是 不对的 。

　风 险与隐 患不是 递进 和取代关 系， 风险管 控不好 ，可 能会出 现隐患 ，但 此时风 险非但 没有 消失，反 而变 得更大 ，隐患 不能 及时得 以治理 ，则 很可能 会发生 事故 。

　即从

　危 险 物 质 和 能量 存在， 到事故 发生 的前一 瞬间， 无论管控措施是否存在隐患，风险都是存在的。

　 五、将风险分为固有风险和现有风险进行管理

　 鉴 于 全 国 各 地 对 于 风 险 存 在 理 解 上 的 差 异 ， 建 议 将 风 险 分 为 固 有风险、现有风险两类，并采用不同的方法管理。

　关于 “固有风险 ”，目前没有准确的术语解释，在有些文献资料中，固 有风 险也叫 原始风 险、 初始风 险、裸 风险 等，可 以理解 为因 风险点的 固有 危险性 而潜在 的风 险。比 如某些 单元 构成了 危险化 学品 重大危险 源， 涉及了 重点监 管的 危险化 工工艺 ，涉 及剧毒 化学品 、易 燃易爆介 质 等 。

　固 有 风 险 重 点 关 注 的 是 单 元 的 “根 源 ”：

　有 哪 些 危 险 物 质 和 能量，而不考虑单元风险的各类管控措施。

　对于固有风险的评价，目前一般有两种方法：一是直接判定，即列出 各级 风险（ 重大、 较大 、一般 、低）

　的判 定标准 ，按标 准判 定企业各 单元 的固有 风险等 级。

　目前大 部分省 市都 采用了 这种方 法， 也有省

　市 只 给 出了重 大、较大风险的直接判定标准。二是在 JHA/SCL 表中进行 评价 ，即在 同一个 评价 表中， 会出现 两次 评价过 程，第 一次 评价针对 固有 风险（ 即在不 考虑 风险点 的现在 管控 措施的 情况下 可能 潜在的风险），第二次评价针对现有风险。部分省市同时使用了这两种方法。

　关于 “现有风险 ”，同样没有非常明确的定义或术语解释，有的资料将 其称 为剩余 风险、 残余 风险或 动态风 险等 ，可以 理解为 考虑 了现有管控措施的情况下，风险点潜在的风险。

　固有风险与现有风险的区别：

　一是 “前 ”与 “后 ”。

　“前”：固有风险是风险点未采取任何现有管控措 施 的 情 况 下 潜 在 的 风 险 ； “后 ”：

　现 有 风 险 是 风 险 点 采 取 了 现 有 管 控措施的情况下潜在的风险。

　二是 “变 ”与 “不变”。“不变”：风险点的 固有危险性（即所涉物质的性 质和 数量）

　一般是 难以 改变的 ，所以 固有 风险一 般情况 是不 会变化的；“变 ”：现有风险一般情况是动态变化的，即风险点管控措施存在隐患，则风险度会升高，隐患得以治理，则风险度会随之降低。

　三是管控措施不同。对于固有风险，采用日常运行管控的方式，保证 风险 点的各 项管控 措施 处于有 效状态 。日 常运行 管控主 要包 括：对设 备设 施的检 查检测 、隐 患排查 、培训 、应 急管理 、人员 防护 等。对于 现有 风险， 则分不 同的 情况 。

　如果风 险点 的管控 措施存 在隐 患，则应 采取 风险消 减措施 ，治 理隐患 ；如果 风险 点的管 控措施 无隐 患（在现 有认 知的范 围内）

　，则 同固有 风险一 样， 采取日 常运行 管控 的方式进行管控。

　四 是风险点不同。固有风险一般针对单元（罐区、装置等），而现有风险一般针对作业活动、设备设施等。

　 现有风险的 “变 ”

　 为 什 么 要 区 分 固 有 风 险 与 现 有 风 险 ？ 如 前 所 述 ， 目 前 全 国 无 相 对统 一的 风险管 理标准 ，有 的专家 认为：

　高危 企业必 然存在 重大 风险、较 大风 险；而 有的专 家则 认为：

　企业可 以在 某一阶 段存在 重大 、较大风 险， 但必须 采取风 险消 减措施 ，把风 险度 降低到 可接受 的范 围内，即企业最后是不会存在重大、较大风险的。这两种观点看似截然相反，但 究其 实，却 是因为 从不 同的角 度考虑 。前 者考虑 的是风 险点 的固有危 险性 （危险 源的根 源）

　，即固 有风险 ；后 者考虑 的是风 险点 管控措施的完好情况（危险源的状态），即现有风险。二者并不矛盾。所以，将 风险 分为固 有风险 、现 有风险 两类 进 行管 理，可 很好地 解释 不同专家的观点。

　六、不可接受风险仅针对现有风险

　 职 业 健 康 安 全 管 理 体 系 和 《 危 险 化 学 品 企 业 安 全 风 险 隐 患 排 查 治理导则》（应急〔 2019〕78 号）均提到了“不可接受风险”，并要求采 取措 施将风 险消减 到可 接受的 范围内 。于 是，很 多企业 出现 了这样的 情况 ：将一 些涉及 危险 化学品 重大危 险源 、重点 监管危 险化 工工艺的 单元 判定为 了重大 或较 大风险 （固有 风险 ），然 后把现 有管 控措施当 作是 风险消 减措施 列举 出来， 认为这 样就 把风险 度降低 到了 可接受的 范围 内。这 其实是 把固 有风险 和现有 风险...

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